SEL FELAKETLERİNDEN DOLAYI ZARAR GÖREN VATANDAŞLARA KARŞI İDARENİN SORUMLULUĞU

Giriş

İdare, kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla var olmaktadır. Bu yararı gerçekleştirirken aynı zamanda bazı zararlara da sebep olabilir. Bu zararlar, idarenin bir kusuru sebebiyle ortaya çıkabileceği gibi bir kusuru olmadan da ortaya çıkabilir..” İdare her türlü kusurlu veyahut kusursuz zararında hesap verme yükümlülüğündedir. Bu yükümlülüğe genel olarak idarenin sorumluluğu denir.

İdarenin, idari yargıda hesap verme yükümlülüğü, iptal davalarıyla hukuka aykırı işlemin ortadan kaldırılmasına ek olarak, doğan zararları tazmin etme anlamını da içerir. Bu sebeple, kişilerin, idare sebebiyle maddi veya manevi bir zarar uğraması dahilinde, idare bunu karşılama yükümlülüğündedir.

1982 Anayasasının 125’inci maddesinde idarenin sorumluluğu “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” şeklinde düzenlenmiştir. Buna ek olarak 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda da dava açılmasına ilişkin usuller belirtilmiştir. Ancak bu iki kanunda da ilgililere verilen zararların tazminine dair bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu doğrultuda ortaya çıkan zararların nasıl ve kim tarafından karşılanacağı bilimsel ve yargısal içtihatlarla gelişmektedir.

İdarenin hiçbir kusuru olmasa bile sosyal devlet ilkesinin bir getirisi olarak, bazı durumlarda zararı tazmin etmek zorundadır. Bunları tespit ederken üç hususa dikkat edilir: idarenin bir fiili olması, ortada bir kusur olması, fiil ve zarar arasında bir illiyet bağının bulunması.

Bu çalışma kapsamında, idarenin sorumluluğu genel olarak değerlendirilerek, sel felaketlerinden dolayı zarar gören vatandaşlara karşı idarenin sorumluluğu, var olan yargı kararları ve sair mevzuat ışığında ortaya konulmaya çalışılacaktır.

Genel Olarak İdarenin Sorumluluğu

Sorumluluk en genel anlamda; bir kişinin diğerine vermiş olduğu zararı gidermesine yönelik bir yükümlülüktür[1]. Sorumluluğun hukukta karşılığı ise üç şekilde karşımıza çıkabilir: siyasi sorumluluk, cezai sorumluluk ve mali sorumluluk. İdarenin hukuka uyan veya uymayan bir fiillinden dolayı bir şahsın zarar görmesi durumunda ortaya idarenin sorumluluğu ortaya çıkmaktadır. Ancak, bu sorumluluk sadece mali sorumluluk olabilir. İdare, zarar verdiği şahsa, kendi mal varlığından bazı değerleri aktararak zararı tazmin eder. Anayasanın 40’ıncı maddesi, “Kişinin, resmi görevliler tarafından vaki haksız işlemler sonucu uğradığı zarar da, kanuna göre, Devletçe tazmin edilir. Devletin sorumlu olan ilgili görevliye rücu hakkı saklıdır.” hükmüyle ve bununla bağlantılı olarak 125’inci maddesinin yedinci fıkrası gereğince, “İdare, kendi eylem işlemlerinden doğan zararları ödemekle yükümlüdür.” denilmektedir. Bu hükümler doğrultusunda, zarara uğrayan şahsın hakkı anayasal güvenceye sahiptir. İdare, zararı kendi idaresiyle karşılamadığı takdirde, idari yargı yolu açıktır[2].

Sosyal devlet kapsamında, sorumluluklar daha farklı değerlendirilmektedir. İnsanların, insan haysiyetine uygun bir şekilde hayat sürmesin için devlet, birtakım tedbirler alır. Hatta, bazı durumlarda idarenin bir kusuru olmasa bile, sorumluluğu var kabul edilerek zararları tazmin yükümlülüğü altına girer.

İdarenin Sorumluluğunun Türleri

İdarenin Kusur Sorumluluğu – Hizmet Kusuru

İdarenin iki tür sorumluluğu olduğunda yukarıda bahsetmiştik. İdarenin kusurlu sorumluluğu, idarenin hukuka aykırı bir eylem veya işlemiyle yol açtığı zararı tazmin etmesi yükümlülüğüdür[3]. İdarenin yürüttüğü hizmetin gereği gibi işlememesi; geç işlemesi veya hiç işlememesi hallerinde idarenin kusurlu olduğundan bahsedilir. Bu durumda mevcut kusur hizmet kusuru yani kusurlu sorumluluktur. Kusurlu sorumluluğun oluşması için belirli şartlar gerekir. Bu şartlardan ilki, ortada iradenin sorumluluğunda gerçekleşen bir fiil olmasıdır. İkinci olarak, idarenin bir eylemi sonucunda ortaya bir hak kaybı veya zarar çıkması gerekir. Bu noktada bahse konu zarar hem maddi hem de manevi şekilde olabilir. Son olarak ise, idarenin fiili ile ortaya çıkan zarar arasında bir illiyet bağı olmasıdır.

İdarenin kusuru bazen, idarenin gerçekleştirdiği bir işlemden kaynaklanabilir. Bu durum, şu şekilde gerçekleşir; idare hukuka aykırı bir işlem gerçekleştirir. Daha sonra mahkemece bu işlem iptal edilir. Ancak, bu süreçte, idarenin hukuka aykırı yapılan işlemine güvenerek hareket eden şahıslar açısından bir hak kaybı ortaya çıkar. Bu durumda, idare, bu hak kaybı sonucu uğranan zararı tazmin etmekle yükümlüdür.

Kamu hizmetinin sunulması sırasında; hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi, kötü işlemesi hallerinde bireyler nezdinde gerçekleşen zararların, idarenin kusura dayanan sorumluluğu sebebiyle, devlet eliyle tazmini gerekir. Hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi, kötü işlemesi gibi durumlar; idarenin hizmet kusuru olarak adlandırılır[4].

İdarenin Kusursuz Sorumluluğu

Yukarıda, idarenin sorumluluğu çerçevesinde iki başlığa değinilmiştir. Bu çerçevede, ikinci başlık idarenin kusursuz sorumluluğu olmaktadır. İdarenin kusursuz sorumluluğu ise idarenin hukuka uygun eylem ve işlemlerinden kaynaklanan zararların idare tarafından bazı durumlarda idare tarafından tazmin edilmesidir[5]. İdari hukukta yer alan sorumluluk esaslarının özel hukukta yer alan sorumluluk esaslarına nazaran daha etkili koruma sağladığını söylenebilmek mümkündür. Bu durum idari işlem ve eylemlerden kaynaklanan zararların tazmini için açılan davalarda idari yargının görevli olması görüşünün dayanağını da oluşturmaktadır. İdarenin kusursuz sorumluluğu incelendiğinde belirli kusursuz sorumluluk türleri çıkmaktadır. Bunlardan ilki risk sorumluluğu olarak yer almaktadır. Risk sorumluluğu, “İdarenin hiçbir kusuru olmasa bile, yürüttüğü tehlikeli faaliyetler veya kullandığı tehlikeli araçlar nedeniyle ortaya çıkan zararı tazmin etmekle yükümlü olması”na denir[6]. Risk sorumluluğunun ortaya çıkabilmesi için iki durum söz konusu olabilir. İlki idarenin, cephaneliğin patlatılması gibi, tehlikeli görevleri şeklindeyken ikincisi ise, tehlikeli mesleklerde çalışan kişilerin, polis gibi, görev sırasında zarar görmesi şeklinde olabilir.

İkinci bir kusursuz sorumluluk türü kamu külfetlerinde eşitliktir. Kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesinde ise hizmetten yararlanan bazı kişilerin diğer hizmetten yararlananlara göre olağan dışı ve özel nitelikte zarara uğraması halinde idarenin tazmin yükümlülüğü ortaya çıkar[7]. Kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ise belirli şekillerde görülebilir. İlk olarak, yol, köprü, baraj yapımı gibi bayındırlık hizmetleri yapılmasından kaynaklanan zararlardan dolayı ortaya sorumluluk çıkabilir. Bir idari işlem hukuka uygun yapılmış olsa dahi, somut olaya uygulanırken bazı hak kayıplarına yol açabilir. Bu durumda da kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi uygulanmaktadır. Uluslararası sözleşme hükümlerinin uygulanması sonucunda bazı belli kişiler özel, olağandışı ve ağır bir zarara uğrayabilir[8]. Kamu külfetleri karşısında eşitliğin bozulması durumunun gerçekleşebilmesi için en temel durum, olayın sadece belirli kişileri etkilemesidir. Bu noktada, büyük bir topluluğun uğradığı zarar kamu külfetleri karşısında eşitliğin bozulması durumunu oluşturmaz.

Son olarak sosyal risk ilkesi çerçevesinde, idarenin belirli bir eylemi bulunmasa bile sorumlu tutulması anlamına gelmektedir. İdarenin kusursuz sorumluluğu esasına dayanan “sosyal risk” ilkesinde idarenin sorumluluğu idari makam ve kişilerin işlem ve eylemlerinden değil, idareye yabancı kişi ve toplulukların eylemlerinden kaynaklanmaktadır.

Sosyal risk ilkesi çerçevesinde, illiyet bağı aranmasa dahi, olayda kusur sorumluluğundan bahsedilebiliyorsa, bu durumda kusur sorumluluğu uygulanır. Bu durum ise, idarenin hizmet yükümlülüğünden doğan önlem alma görevini gereği gibi yapmaması halinde gerçekleşir.

Sorumluluğu Ortadan Kaldıran veya Azaltan Haller

Bazı durumlar, idarenin sorumluluğunun ortadan kalkmasına veyahut azalmasına sebep olabilir. Bunlardan ilki mücbir sebeplerdir. Borçlar Hukukunda mücbir sebep kavramı, borçlunun borcunu ödemesine engel olacak nitelikteki, engellenemeyen, önüne geçilemeyen olaylar olarak adlandırılmaktadır. İdare hukukunda ise benzer bir anlamı bulunmaktadır: “İdare kişi ilişkilerinde kişilerin görevlerini, taahhütlerini veya borçlarını yerine getirmesini önleyen bazı durumlar mücbir sebep olarak adlandırılmaktadır.”[9]. Bu durumlar, sel baskını, deprem gibi çeşitlendirilebilir. Sel baskını gibi doğa olaylarında, idarenin önlem alması gerekirken önlem almamışsa bu durumda sorumluluğun azaltılması veya kaldırılması söz konusu olmaz. Şayet, idare önlem alacak olsa dahi, engellenemeyecek bir durum söz konusuysa sorumluluğun ortadan kalkması veya azalmasına sebep olabilir.

Zarar görenin kusuru olması durumunda, sorumluluğun ortadan kalkması söz konusu olabilir. Bu durum, illiyet bağı ile orantılıdır. Kişi, uyarılmasına rağmen, zarara uğrayacağını tahmin edebileceği durumlarda ortaya çıkan zararlarda, yükümlülüğü idareyle ortak bölüşebilir ya da idarenin sorumluluğunun tamamen kalkmasına sebep olabilir.

Somut olayda üçüncü kişinin bir kusuru olmuş olabilir. Bu durumda, idarenin yükümlülüğü azaltılabilir ya da kaldırılabilir. İdare tamamen üçüncü kişiyi rücu da edebilir. Bu durumlar somut olay çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Özel Olarak İdarenin Sel Felaketlerinden Doğan Sorumluluğu

Yukarıda bahsedildiği üzere, idarenin sorumluluğunun bazı durumlarda azaltılması veya tamamen kaldırılması mümkündür. Sorumluluk çeşitlerini göz önüne aldığımızda doğal afetlerde idarenin bir kusuru olmaması sebebiyle kusursuz sorumluluk ilkesi altına değerlendirilebilecektir. Kusursuz sorumluluğunun sosyal risk ilkesi gereğince, devletin sosyal sorumluluğundan olduğu yukarıda açıklanmıştır. Sosyal devlet ilkesi gereğince devletin, somut olayın durumuna göre, sosyal yaşama müdahale etmesi gerekmektedir.

İdarenin sorumluluğunu ortadan kaldıran veya azaltan hallerden ilki yukarıda bahsedildiği gibi mücbir sebeptir. Bir doğal afetin, mücbir sebep kabul edilebilmesi için, Yargıtay içtihatlarıyla da şekillenen, belirli şartlar bulunmaktadır. Bu şartlar, Yargıtay’ın içtihatları ile zamanla oluşmuştur. Bir olayın mücbir sebep olup olmaması kaçınılmaz, karşı konulmaz ve öngörülemez olmasına bağlıdır. Bu olay hayat akışının dışında olağanüstü bir şekilde gerçekleşmelidir. Sel felaketi, mücbir sebep olması dolayısıyla, uzun yıllar idarenin sorumluluğu dışında tutulmuştur. Ancak doğal afet olaylarında zararların büyük olması, artık yaşanabilecek olayların tahmininin ve bu olaylara karşı gerekli tedbirlerin alınmasının önceden mümkün olması, idarenin sorumluluğunun daha detaylı sorgulanmasına ve idarenin sorumlu tutulmasına neden olmuştur.[10] Buna ek olarak, sosyal devlet ilkesi gereğince de devletin, afet durumlarında vatandaşına gerekli tüm maddi ve manevi desteği sağlaması gerekmektedir.

Yaşanan doğal afet durumunda, her şart açısından, ayrı ayrı olmak üzere, detaylı bir değerlendirme yapılması gerekir. Bu kapsamda, eğer her yıl sel baskını yaşanan bir bölgeye ev yapılmasına idare izin veriyorsa burada mücbir sebepten bahsetmek mümkün değildir. İdarenin hizmet kusurundan kaynaklanan sorumluluğu ayrı; sosyal risk ilkesinden kaynaklanan sorumluluğu ayrı ele alınmalıdır[11]. Eğer, idare sel tehlikesi yaşanabilecek bir yerde konutlaşmaya izin veriyorsa, bu durum sosyal risk ilkesi çerçevesinde değil, hizmet kusuru çerçevesinde ele alınması gerekmektedir.

Danıştay, zaman zaman verdiği kararlarında farklı tutumlar benimsemiştir. Bazı olayların, mücbir sebep kabul edilmesi halinde, idarenin sorumluluğu altından çıktığını kabul eden kararları bulunmaktadır. Bunlardan bazıları, tsunami, salgın hastalık, kasırgadır. Olağan dışı uğranılan zararlar, doğal afetler ve savaş gibi, sonucunda doktrin ve içtihatlar devleti sorumlu tutmamaktadır. Buna rağmen, siyasal baskı ve sosyal devlet ilkesi gereği, devlet kanun çıkararak, zarar gören vatandaşlarına yardım etmektedir. Buna örnek olarak ilk durum, 17 Ağustos depreminden sonra çıkarılan 578 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamedir. Bu kararname ile devlet, ilk defa doğal afetlerden doğan zararları karşılama yükümlülüğüne girmiştir. 31585 Sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan 4427 Sayılı Cumhurbaşkanı Kararı uyarınca, 2021 yılında iklim faktörlerine bağlı olarak yetersiz yağış nedeniyle kayıtlı üretim alanlarında yetiştirdikleri ürünlerde %30 ve üzeri verim kaybı yaşayan çiftçilere doğrudan gelir ödemesi yapılacaktır.

Sonuç

Bütün bilgiler ışığında, mücbir sebep olarak değerlendirilen sel felaketleri hukuki açıdan idarenin sorumluluğu altında olmamakla beraber, idarenin sorumluluğu iki şekilde ele alınmalıdır. Eğer her yıl sel baskını yaşanan bir bölgeye ev yapılmasına idare izin veriyorsa burada mücbir sebepten bahsetmek mümkün değildir. Burada, idarenin hizmet kusuru oluşmaktadır. Bunlara ek olarak, idarenin sosyal devlet ilkesinden doğan birtakım yükümlülükleri bulunmaktadır. Bu yükümlülükler gereğince, devlet, sosyal devlet ilkesine uygun olarak hareket etmek durumundadır. Her ne kadar, doğal afetler mücbir sebep olarak görülse de, bazı durumlarda, devletin yükümlülüğü doğabilmektedir.

Kaynakça

Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C.XXIII, Y. 2019.

Eren, Fikret, Borçlar Hukuku Genel Hükümler, Yetkin Yayınevi, Ankara 2014.

Şaşmaz, A. Pelin, İdarenin Sorumluluğu ve Danıştay Kararlarındaki Görünümüne Genel Bakış, 2016.

Deniz, Buket, İdarenin Sorumluluğunu Doğuran Hizmet Kusuru ve Hizmet Kusuru – Kişisel Kusur Ayrımı, 2021.

İstanbul Üniversitesi, İdarenin Sorumluluğu, İstanbul Üniversitesi Açık Öğretim, https://cdn-acikogretim.istanbul.edu.tr/auzefcontent/20_21_Bahar/idare_hukuku/9/index.html, Erişim Tarihi: 31.08.2021.

Gözler, Kemal, İdare Hukuku Dersleri Cilt II, Ekin Yayınevi, Bursa 2004.

Yıldırım, Turan, Danıştay Kararlarında Mücbir Sebep Kavramı, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi, Cilt 25, Sayı 2, 2019.

Güneş, A. Burak, Doğal Afetlerden Kaynaklanan Zararlarda Sosyal Risk İlkesi Kapsamında İdarenin Sorumluluğu, 2018, Doğal Afetlerden Kaynaklanan Zararlarda Sosyal Risk İlkesi Kapsamında İdarenin Sorumluluğu (hukukihaber.net), Erişim Tarihi: 31.08.2021.

[1]Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C.XXIII, Y. 2019, S.1. [2]Danıştay bir kararında idarenin hukuki sorumluluğunu şöyle tanımlamıştır: “İdarenin hukuki sorumluluğu, kamusal faaliyetler sonucunda, idare ile yönetilenler arasında yönetilenler zararına bozulan ekonomik dengenin yeniden kurulmasını, idari etkinliklerden dolayı bireylerin uğradığı zararın idarece tazmin edilmesini sağlayan bir hukuksal kurumdur. Bu kurum, kamusal faaliyetler sebebiyle yönetilenlerin malvarlığında ortaya çıkan eksilmelerin ya da çoğalma olanağından yoksunluğun giderilebilmesi, karşılanabilmesi için aranılan koşulları, uygulanması gereken kural ve ilkeleri içine almaktadır.” Danıştay, 15. D., E. 2013/5356, K. 2016/3705,T. 23.5.2016 [3]Deniz, Buket, İdarenin Sorumluluğunu Doğuran Hizmet Kusuru ve Hizmet Kusuru – Kişisel Kusur Ayrımı, 2021, s.192-193. [4]Şaşmaz, A. Pelin, s.216. [5]Deniz, Buket, s.192-193. [6]Gözler, Kemal, İdare Hukuku Dersleri Cilt II, Ekin Yayınevi, Bursa 2004, s.171 vd. [7]Danıştay, 10.D., E.2008/188, K. 2012/934, T. 16.3.2012; Danıştay, 10.D., E. 2012/4517, K. 2015/3682, T. 9.9.2015 [8]İstanbul Üniversitesi Açık Öğretim, İdare Hukuku (istanbul.edu.tr), Erişim Tarihi: 31.08.2021. [9]Yıldırım, Turan, Danıştay Kararlarında Mücbir Sebep Kavramı, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi, Cilt 25, Sayı 2, 2019, s.1521. [10]Güneş, A. Burak, Doğal Afetlerden Kaynaklanan Zararlarda Sosyal Risk İlkesi Kapsamında İdarenin Sorumluluğu, 2018, Doğal Afetlerden Kaynaklanan Zararlarda Sosyal Risk İlkesi Kapsamında İdarenin Sorumluluğu (hukukihaber.net), Erişim Tarihi: 31.08.2021. [11]Güneş, A. Burak, 2018

Av. Emre DÖNMEZ & Stj. Av. Nilay ŞAHİNOĞLU